Слушание в комиссии Сената по иностранным делам на тему

«Усиление нашей деятельности по нераспространению ядерного оружия                     

в бывшем Советском Союзе»

Зигфрид С. Хеккер,

почётный сотрудник Лос-Аламосской национальной лаборатории

23 апреля 2002 г.

 

 

 

Господин Председатель, мне выпала  честь поделиться своими взглядами на то, что можно сделать, чтобы усилить нашу деятельность по нераспространению в бывшем Советском Союзе. Многие вопросы, поднятые в Вашем пригласительном письме, рассмотрены подробно в моей статье, посвящённой ядерному сотрудничеству с Россией  и опубликованной летом 2001 г. в журнале «Обзор по нераспространению». С Вашего позволения, я хотел бы внести её в отчёт о слушаниях в Конгрессе. В тексте моего выступления, который я тоже хотел бы внести в отчёт о слушаниях, я обращаюсь к вопросу о том, как риск, связанный с распространением ядерного оружия, изменился после 11 сентября. Я подытожу моё выступление сегодня утром. Я хотел бы особенно подчеркнуть три положения.

 

Во-первых, риск и уязвимость российского ядерного комплекса остаются высокими. К счастью, за десять лет, которые прошли после распада Советского Союза, в российском ядерном комплексе не случилось ничего действительно ужасного. Самая большая заслуга в этом принадлежит русским, хотя важное положительное влияние имели первоначальные успехи, достигнутые по совместным программам, спонсором которых были Соединённые Штаты Америки. Были упущены, однако, многие возможности построить прочное партнёрство и взяться за решение коренных причин проблемы.

 

Во-вторых, после трагических событий 11 сентября и решения президента Путина сделать Россию союзником Запада, нам следует попросить Россию о том, чтобы она объединилась с нами в  новых совместных действиях по уменьшению угрозы терроризма и распространения оружия массового уничтожения путём улучшения ядерной безопасности по всему миру, а также чтобы она удвоила собственные усилия по улучшению ядерной безопасности в пределах самой России. Сегодня проблема ядерной безопасности вне России является даже более настоятельной, чем проблема безопасности внутри самой России. События 11 сентября и последние вооружённые столкновения на Ближнем Востоке усилили нашу озабоченность ядерной безопасностью в Южной Азии, Центральной Азии и на Ближнем Востоке.

 

В-третьих, для того чтобы ядерное оружие, составляющие его материалы, а также другие опасные радиоактивные материалы не попали в преступные руки где-либо в мире, мы должны  весьма активно поддержать инициативу по всеобъемлющей международной ядерной безопасности, имеющую три общих направления. Это следующие направления:

1) обеспечить строгую защиту ядерного оружия и контроль над ним  в каждом из пяти государств, обладающих ядерным оружием, а также в Индии, Пакистане и Израиле; 2) создать и проводить в жизнь строгую защиту, контроль и учёт всех ядерных материалов, предназначенных либо для целей обороны, либо для мирных целей, но пригодных для использования в оружии; 3) обратиться  к  угрозе радиологического терроризма путём разработки эффективных мер по безопасности, контролю и размещению радиоактивных материалов. Улучшение безопасности на ядерных установках для защиты их от диверсии является важной частью этого третьего направления.

I.  1991 - 2002 гг.: Важные достижения, но также и упущенные возможности 

 

Попытка путча в августе 1991 г. и сопутствующие неопределённости в отношении контроля советского ядерного арсенала подчеркнули жизненную важность опасения: то, как Россия распоряжается своими ядерными арсеналом и материалами и охраняет их, будет влиять на нашу безопасность и потенциально угрожать нашему народу и его достоянию по всему миру. В последующие годы угроза «вольных ядерных бомб», а также «ясная и реальная опасность», вызываемая большим и плохо охраняемым запасом российских оружейных ядерных материалов - плутония и высокообогащённого  урана - стала жизненно важным вопросом национальной безопасности Соединённых Штатов Америки; для решения этого вопроса требовалось сотрудничество с Россией.

 

Я имел возможность быть свидетелем новых условий в феврале 1992 г., когда в числе первых американцев посетил российский оружейный ядерный комплекс. Это посещение состоялось спустя лишь два месяца после распада Советского Союза. Я был поражён тем, как сила Советского Союза - огромный ядерный оружейный комплекс, гигантское количество ядерного оружия и оружейного ядерного материала - неожиданно превратилась в груз ответственности, так как этот комплекс уже «был не по карману» России и она  уже не могла адекватно защитить его. Несмотря на широко известные отчёты, защищающие противоположную точку зрения, российское ядерное оружие оказалось должным образом  защищенным, по крайней мере, пока военные организации, ответственные за безопасность, поддерживали высокий уровень  дисциплины, которая отличала их в течение многих лет.

 

Безопасность ядерных материалов, однако, стала вызывать большое беспокойство, когда Россия сделала крутой переход от определённо контролируемого государства к более открытой, демократической форме правления. В советское время ядерный комплекс имел превосходную репутацию в отношении ядерной безопасности. Теперь, однако, приведение в расстройство политических, экономических и социальных структур в России привело к  неприемлемой для России и для всего остального мира уязвимости ядерной безопасности. Необходимо было срочно заменить советское вооружение, охранников и концентрационные лагеря  гораздо более строгой системой ядерных гарантий, в которой современная технология и практика сочетаются с физической защитой и безопасностью персонала.

 

Когда мы оглядываемся назад на последнее десятилетие, то видим положительный момент, а именно: ничего реально ужасного не случилось в российском ядерном комплексе, несмотря на огромные трудности, испытанные российскими людьми. Первые годы были отмечены удивительным сотрудничеством между нашими правительствами в ядерной области; обе стороны осуществляли его посредством односторонних действий (наиболее значительны президентские инициативы осенью 1991 г.), а также путём первоначального выполнения  программы «Совместное сокращение угрозы (CСУ)», предложенной сенаторами Нанном и Лугаром.  Под конец 1996 г. программа ССУ помогла новым независимым государствам - Украине, Казахстану и Белоруссии - вернуть в Россию ядерное оружие, унаследованное от Советского Союза. Многое из инфраструктуры стратегических ракет и ядерного оружия в этих государствах было разрушено. России была оказана техническая помощь в  деле защиты ядерного оружия при перевозке. Некоторые уязвимые ядерные материалы для безопасности были перевезены из Казахстана в Соединённые Штаты.  Начато строительство больших современных безопасных хранилищ для излишков российских делящихся материалов. Важной вехой в сотрудничестве было соглашение, приведшее к конверсии оружейного высокообогащённого урана (ВОУ) в низкообогащённый  уран (НОУ) для реакторного топлива, продаваемого на американском рынке ядерной энергетики (так называемая сделка ВОУ/НОУ).

 

Параллельно с этим, неформальные научные связи (межлабораторное сотрудничество), установленные между американскими и российскими учёными- атомниками во время нашего первого визита в Россию десять лет назад, помогли начать решение таких проблем, как охрана ядерных материалов; эти проблемы «застревали» или продвигались слишком медленно по официальным правительственным дипломатическим каналам. В июне 1994 г., поощряемый Чарльзом Куртисом, тогдашним помощником министра, я подписал от имени Министерства энергетики США первые контракты по совместной защите, контролю и учёту ядерных материалов (СЗУиКМ)  с российскими оборонными и гражданскими институтами. Помимо сильной поддержки со стороны г-на Куртиса и других из правительства США, межлабораторная  деятельность по СЗУиКМ получала как политическую, так и финансовую поддержку от двухпартийной коалиции в Конгрессе, руководимой сенатором Питом Доменичи (Pete Domenici). При их поддержке и при замечательном духе содружества на основе взаимного уважения и общих целей между американскими и российскими лабораториями, мы смогли выйти из тупика и быстро ускорить усовершенствование ядерной охраны в России. Ведущая роль сенатора Доменичи в организации поддержки межлабораторной программы также распространилась на многие программы, имеющие отношение к сокращению угрозы, и способствовала, вместе с поддержкой со стороны сенаторов Нанна и Лугара, созданию всеобъемлющих и меняющихся в широких пределах программ по совместному сокращению угрозы, которых так много было выполнено за последнее десятилетие.

 

Однако большая часть заслуги в том, что удалось избежать несчастья в российском ядерном комплексе, принадлежит русским  - самое главное, лояльности и патриотизму российских ядерных работников. Их дисциплина в условиях трудностей их быта была замечательной.  Мы должны также отдать должное руководству ядерного комплекса во время перехода и сразу после него, особенно бывшему министру Министерства атомной энергии Виктору Н. Михайлову и первому заместителю министра Льву Д. Рябеву, а также директорам ядерных институтов и предприятий. Своими действиями в начале переходного периода они сумели в исключительно неблагоприятных условиях поддержать комплекс и в это беспокойное время предотвратили его распад на ещё более опасные и находящиеся в отчаянном положении предприятия. Кроме того, хотя их решение оставить большую часть чувствительных оборонных установок и городов (так называемые ядерные города) закрытыми, несомненно, имело несколько отчётливых причин, в ретроспективе это было правильным решением с точки зрения ядерной безопасности. Этот ограничительный подход затруднял развитие в этих городах столь необходимого бизнеса, оборонную конверсию и деятельность по сокращению комплекса, но в то же время он помог защитить ядерные материалы и ядерные секреты. Гражданские ядерные установки и некоторые оборонные объекты, расположенные в открытых городах, в общем, испытали более резкий и трудный переход. Фактически эти установки, наряду с российским военно-морским флотом, подвергались гораздо большему непосредственному риску распространения. Несколько подтверждённых краж ядерных материалов, хотя и в малых количествах, в начале 1990-х гг. высветили уязвимость российского ядерного комплекса.

 

Многое из первоначального успеха программы СЗУиКМ должно быть приписано подходу, выражающемуся в сотрудничестве между лабораториями  Министерства энергетики США и российскими установками, а также замечательному доступу к российским ядерным установкам, который имели национальные лаборатории. Я думаю, что только объявлявший себя «ястребом» министр В. Н. Михайлов был в состоянии обеспечить необходимое политическое «прикрытие» и влиять на российскую службу безопасности, чтобы сделать этот успех возможным.  Фактически министр В. Н. Михайлов открыл двери для первых американских визитов в российские ядерные оружейные лаборатории вскоре после того, как он возглавил российскую  научную делегацию на  Совместных проверочных экспериментах в 1988 г. и на последующих переговорах о ядерных  испытаниях в Женеве. В середине 1990-х гг., когда программа СЗУиКМ  была на подъёме, американская сторона смогла привести убедительные доводы русским, что программа была в их интересах.  Несмотря на тот факт, что российские службы безопасности контролировали программу, прогресс был быстрым из-за крепкого партнёрства межу американскими и российскими институтами и из-за того, что российские институты действовали как посредники  для некоторых ключевых «чувствительных» объектов в российском комплексе. Например, Курчатовский институт был ведущей лабораторией для российского военно-морского флота, помогая ему решать некоторые из наиболее безотлагательных вопросов в отношении слабых мест в ядерных материалах.

 

Отрицательным было то, что проблемы в российском ядерном комплексе были гораздо крупнее и глубже, чем и русские, и американцы представляли себе десять лет назад. В 1992 г. российский ядерный комплекс имел гораздо большие размеры и гораздо более многочисленные кадры, чем это требовалось для обороны в период после холодной войны, и годами он находился в трудных экономических обстоятельствах. Кроме того, в отличие от Соединённых Штатов, резкое сокращение российского комплекса было, как думало его руководство, слишком рискованным.  Такое сокращение было болезненным и в Соединённых Штатах, но было смягчено значительным увеличением федеральных экологических бюджетов на ядерных площадках Министерства энергетики США, новаторской программой перехода на другие направления как населения, так и рабочих, а также здоровой экономикой Соединённых Штатов. В России, с другой стороны, закрытые города

оказались в стране с несостоятельным федеральным правительством, чьи управляющие организации потерпели крах. Увольнение рабочих в закрытых городах несло в себе риск серьёзного социального волнения. Открытость городов для развития бизнеса была чревата большим риском распространения. Следовательно, российское правительство предпочло продолжать медленную, но обдуманную программу конверсии на месте. Такая работа была бы трудной даже в условиях здоровой экономики, и она была чрезвычайно трудной для этих изолированных городов при хаотической государственной экономикe. Программы США, имевшие назначение помочь конверсии российского ядерного комплекса, получили неадекватную поддержку от Конгресса. Более того, руководство некоторыми из первоначальных работ было неправильным, и они вызвали сильную негативную реакцию российской стороны. Некоторые из проблем были урегулированы в течение последнего года, и в некоторых программах, которые ранее испытывали трудности, теперь достигнуты существенные успехи. 

 

Серьёзные опасения, связанные с защитой материалов, пригодных для использования в оружии, в России и в других государствах бывшего Советского Союза, остаются сегодня в силе, так как прогресс сильно замедлился во второй половине 1990-х гг., когда на смену сотрудничеству пришло недоверие. Что именно шло не так, как нужно? Почему мы упустили шанс помочь России в дальнейшем улучшении ядерной безопасности её комплекса, а также поставить наши взаимоотношения с Россией на прочную основу? Я полагаю, что некоторые из наших лидеров слишком медленно приходили к пониманию того, что в действительности слабость России угрожает нам больше, нежели её сила. Поэтому вместо разработки и поддержания комплексной стратегии, основанной на этом руководящем принципе, агентства исполнительной ветви власти и Конгресс независимо разрабатывали свои собственные проекты, результатом которых были программы типа лоскутного одеяла. Хотя каждая программа, может быть, была полезна и обоснована сама по себе, отсутствовало общее стратегическое направление, и координация как с Россией, так и внутри сообщества американских агентств, была малоэффективной. Некоторые программы, проталкиваемые американской стороной, шли вразрез с интересами национальной безопасности России или с её стратегией в отношении энергии и заставляли Россию выбирать между её государственными интересами и получением очень нужной финансовой помощи. Более того, все политические отношения между нашими странами стали сильно натянутыми из-за расширения НАТО, бомбёжек Сербии, национальной противоракетной обороны и из-за разногласий в отношении Ирана, Ирака и Чечни.

 

Одновременно с этим, отчасти чтобы заручиться поддержкой скептического Конгресса, исполнительные агентства сильно изменили выполнение совместных с Россией программ по безопасности ключевых ядерных материалов. Они стали проводить линию конфронтации с российскими партнёрами, заменяя партнёрство односторонним бюрократическим подходом, в соответствии с которым настаивали на проникновении в чувствительные российские установки и на ненужном физическом доступе к ним в обмен на финансовую поддержку со стороны США. Во время моей поездки в марте этого года один мой российский коллега сказал мне: «Область ядерных материалов является очень чувствительной для русских. Несмотря на эту чувствительность, американская сторона постоянно старается всюду получить доступ ко всему и получать чувствительную информацию. Это может быть обусловлено различными причинами (подразумевается, что Россия подозревает разведывательные мотивы). Это желание американцев широкой информации и доступа приводит к обратным результатам. Это вызывает усиление служб безопасности, т.е. возвращение к их прежней роли и исключительному положению».  Я думаю, что службы безопасности России и российская бюрократия сами осуществляют возврат к прошлому, исходя из других соображений, но изменение американской стороной тактики усугубило проблему и ускорило тенденцию.  Более того, произошла эрозия духа партнёрства, и почти  истощился запас доверия и доброй воли. В результате прогресс в деле физической защиты и учёта ядерных материалов на ключевых ядерных оборонных установках России за последние годы существенно замедлился. Остаётся открытым вопрос, вернут ли нас недавно подписанные соглашения о доступе на более продуктивный путь. Мы надеемся, что эти соглашения будут трамплином для восстановления того, что разрушено за последние несколько лет, и для возврата к образцу подлинного содружества. Благодаря действиям Конгресса, сегодняшнее финансирование программы СЗУиКМ является обильным. Однако мы не должны сделать ошибку, стараясь купить наше проникновение на российские установки. Вместо этого, мы должны пересмотреть наши общие цели, вновь установить дух партнёрства и вместе энергично взяться за оставшиеся трудные проблемы в российском ядерном комплексе.

 

В течение последних пяти лет несколько других программ  по совместному сокращению угрозы встречались с подобными же трудностями, когда цели США и России постепенно расходились. Сделка о покупке ВОУ/НОУ, которая первоначально давала российскому комплексу много денежных средств на конверсию его установок, в течение нескольких лет периодически «повисала».  Проект по конверсии реакторов, производящих плутоний, был с самого начала плохо продуман и должен был несколько раз пересматриваться. Успех в своевременном осуществлении соглашения об утилизации плутония остаётся иллюзорным. И предложенный мораторий на обработку гражданского топлива ни разу не сдвинулся с места. Между тем Министерство атомной энергии, находясь в бедственном финансовом положении, энергично продаёт свои гражданские ядерные технологии по всему миру, включая страны, потенциально способные к созданию ядерного оружия, такие как Иран. Ядерное сотрудничество России с Ираном сильно тревожит правительство США и серьёзно затрудняет многие совместные американо-российские программы. Параллельно с этим, частичное восстановление российской экономики, основанное большей частью на мировом росте цен на энергоносители, и девальвация рубля в августе 1998 г. изменили к лучшему экономическую ситуацию в ядерном комплексе, дав России большую независимость от финансовой поддержки США.

 

Таким образом, когда мы оглядываемся назад на последние десять лет, то видим, что многое было сделано, чтобы помочь России справиться с очевидной и реально существующей опасностью, являющейся результатом беспорядка в её ядерном комплексе после распада Советского Союза. И хотя во время этого трудного перехода Россия избежала худшего, Соединённые Штаты упустили многообещающую возможность помочь формированию будущего направления российского ядерного комплекса и вместе с Россией построить новую эру в глобальной безопасности. Ни одна из сторон не сосредоточилась на исторической возможности совместно уменьшить ядерную опасность. До 11 сентября казалось, что такой возможности больше не будет, как потому, что Россия не нуждалась так отчаянно в наших деньгах, как прежде, так и потому, что службы безопасности снова закрывали комплекс.

 

II. После 11 сентября: другой шанс выстроить партнёрство

 

Трагические события 11 сентября, в сочетании с решением президента Путина объединить Россию с Западом в борьбе против терроризма, дали другой шанс построить партнёрство. Террористические атаки переступили тот порог, за которым они способны нанести удар с массовыми человеческими жертвами, и подчеркнули нашу уязвимость по отношению к  терроризму и массовому разрушению. Поэтому заявление, сделанное президентами Бушем и Путиным при их встрече на ранчо Crawford в ноябре прошлого года  - «Наша первостепенная задача состоит в том, чтобы не допустить приобретения террористами оружия массового уничтожения» - должно создать основу нового партнёрства против угрозы терроризма и распространения оружия массового уничтожения.  Вследствие событий 11 сентября эта угроза теперь оказывается более серьёзной, чем угроза, которую создаёт российский ядерный комплекс. Нам следует теперь вызвать Россию на работу бок о бок с нами, чтобы энергично взяться за наиболее неотложные международные ядерные угроз